fiskalno izravnavanje

Pojam koji označava mehanizam kojim centralna država ublažava nejednakosti proizašle zbog nejednakog rasporeda prihoda na nižim nivoima vlasti. Smanjujući razlike u prihodima na nižim nivoima vlasti, centralna država nastoji da smanji i razlike u potrošnji. Postoje dvije vrste fiskalnog izravnanja: vertikalno i vodoravno. Glavni instrument vertikalnog fiskalnog izravnanja su transferi u obliku dijeljenja prihoda, a vodoravnog fiskalnog izravnanja dotacije. Razlika između dijeljenja prihoda i dotacija nalazi se u činjenici da kapacitet povećanja prihoda od lokalnih poreza nije dovoljan za finansiranje javnih usluga na nižim nivoima vlasti te središnja država dijeli prihode od poreza koje imaju širu poresku osnovicu u izvjesnom postotku s nižim nivoima vlasti. Ukoliko se dijeljenjem prihoda ne popuni vertikalni fiskalni jaz, centralna država može dodatno dodijeliti dotacije nižim nivoima vlasti. Glavna svrha dodjele dotacija je postizanje vodoravnog fiskalnog izravnanja kojim se želi pomoći siromašnim lokalnim jedinicama u finansiranju javnih usluga. Dotacije se na temelju mjerenja fiskalne nejednakosti (koji uključuje izračunavanje fiskalnoga kapaciteta) direktno dodjeljuju lokalnim jedinicama s ispodprosječnim fiskalnim kapacitetom. Osnovni razlog za vertilano fiskalno izravnanje predstavljaju razlike u doznačenim prihodima i rashodima između viših nivoa vlasti. Većina glavnih poreza je u nadležnosti centralne države dok su rastuće odgovornosti za finansiranje rashoda na regionalnim i lokalnim jedinicama, te se veličina vertikalnih nejednakosti učestalo pojavljuju na nižim nivoima vlasti. Ukoliko lokalne jedinice povećavaju nivo potrošnje a istovremeno ne povećavaju nivo stopa poreza, vertikalni jaz se povećava. Zato dijeljenje prihoda mora biti uređeno tako da zatvori fiskalni jaz zbog male mogućnosti lokalnih jedinica da povećavaju vlastite prihode ili efikasno smanje rashode (potrošnju). Lokalne jedinice posjeduju ovlaštenja za prikupljanje određenih lokalnih poreza. Zbog uske poreske osnovice, nivo prihoda od lokalnih poreza može biti nizak, te centralna država (ukoliko je potrebno) povećava nivo prihoda lokalnih jedinica dijeljenjem poreza koji imaju širu poresku osnovicu. Osnovno pitanje je koje poreze doznačiti lokalnim jedinicama, a koje ostaviti u nadležnosti centralne države. Efikasnim dijeljenjem prihoda izravnavaju se vertikalne nejednakosti, odnosno jaz između definisanih odgovornosti za rashode nižim nivoima vlasti i doznačenih prihoda koje niži nivoi vlasti dijele sa višim nivoima vlasti. Ukoliko ne postoje objektivni kriteriji dodjele prihoda za popunjavanje fiskalnog jaza, finansiranje deficita na nižim nivoima vlasti može se ostvariti povećanim zaduživanjem lokalnih jedinica u zemlji i inozemstvu. Povećano zaduživanje lokalnih jedinica može dovesti do makroekonomskih poteškoća uslovljenim povećanjem ukupnog nivoa javnog duga. Dijeljenje prihoda, odnosno podjela odgovornosti za prikupljanje i raspolaganje poreskim prihodima između centralne i nižih nivoa vlasti model je koji koriste mnoge zemlje kao npr. Njemačka, Austrija, Danska, Španija, Poljska, Mađarska, Hrvatska i druge. Mehanizam dijeljenja prihoda vidi se u stabilizacionom efektu. Određujući stope poreza i dijeleći poresku osnovicu između viših i nižih vlasti, centralna vlast postiže jednostavan efekat kontrole i uticaja na poreze, i visinu prikupljanja poreza mijenjanjem stopa ili odnosa u poreskim prihodima koji ostaju na nižim nivoima vlasti. Njemačka je primjer zemlje u kojoj je i porez na dodatu vrijednost predmet raspodjele između viših i nižih nivoa vlasti. Raspodjela nije stihijska, nego je zadata formulom na temelju poreske osnovice i broja stanovnika koji određuju stepen preraspodjele poreza među pojedenim područjima. Vodoravno fiskalno izravnanje. Razlike u stepenu razvoja između pojedinih područja države utiču na potrebu ublažavanja nejednakosti proisteklih iz različitih prirodnih, demografskih, ekonomskih i političkih uslova u kojima su se pojedina područja razvijala. Zato su dotacije neophodne siromašnim lokalnim jedinicama, odnosno onima čiji kapacitet povećanja prihoda od lokalnih poreza koje plaća lokalno stanovništvo nije dovoljan. Povećanje kapaciteta prihoda lokalnih jedinica odgovara iznosu datih transfera od centralne države kojim se osigurava finansiranje nižih nivoa vlasti. U praksi postoje dva načina dodjele dotacija: dotacije od centralne države i dotacije između regija koje se daju siromašnim siromašnim jedinicama na kooperativnoj osnovi (npr. u Njemačkoj). Oba oblika imaju svojih prednosti ukoliko je dodjela dotacija jasna i transparentna. U literaturi, kao i u praksi većine zemalja, postoji više dokaza kako je transfere lokalnim jedinicama bolje dodjeljivati s nivoa regija nego sa centralnog nivoa. Boljim poznavanjem financsjskih prilika lokalnih jedinica na svom području, regije mogu transferima kroz preraspodjelu izvora pomoći lokalnim jedinicama s manjim fiskalnim kapacitetom i izazvati pozitivan efekat ujednačavanja prihoda lokalnih jedinica na cijelom svom području. Međutim, u mnogim državama nema političke saglasnosti koja bi omogućila dvostruki pristup kod dodjele dotacija. Stoga se dotacije obično dodjeljuju od centralne države lokalnim jedinicama. Dotacije/grantovi (grants) određeni su iznos sredstava koje centralna država daje lokalnim jedinicama na temelju mjerenja fiskalne nejednakosti. Kao uobičajena mjera fiskalne nejednakosti između lokalnih jedinica koristi se fiskalni kapacitet. Fiskalni kapacitet je sposobnost lokalnih jedinica da prikupljaju prihode iz vlastitih izvora, te sposobnost za finansiranje javnih usluga. Zato se korištenjem dotacija prilagođavaju razlike u mogućnostima finansiranja osnovnih javnih usluga između lokalnih jedinica. Budući da dotacije/grantovi služe za fiskalno izravnanje, pravo na takav udio ostvaruju samo one lokalne jedinice koje imaju ispodprosječan fiskalni kapacitet, odnosno koje vlastitim prihodima ne mogu pokriti potrebnu proračunsku/budžetsku potrošnju. Za provođenje programa fiskalnog izravnanja koji uključuje dotacije/grantove, donosioci odluka na centralnom državnom nivou zahtijevaju tačno fiskalno stanje lokalnih jedinica. Takve mjere fiskalnog stanja su neophodne, prvo kod procjena veličine fiskalnih nejednakosti i potrebe za državnom akcijom i drugo, za izradu odgovarajuće formule kojom se rješavaju ove nejednakosti. Glavni problemi su mjerenje fiskalne nejednakosti i pitanje izbora najboljeg načina dodjele sredstava, odnosno treba li odluka o dotacijama biti regulisana nekim kriterijima ili prepuštena odluci centralne vlade ili države. Kao mjere fiskalne nejednakosti koriste se kapacitet povećanja prihoda i potrebni rashodi. Obje mjere izražene su u novčanoj jedinici po stanovniku i odražavaju uticaj socioekonomskih faktora, kao što su dohodak i stopa siromaštva koje su izvan kontrole lokalnih vlasti. U razvijenim zemljama koriste se posebne alokacione formule za izračunavanje dotacija/grantova lokalnim jedinicama. Formula za raspodjelu utemeljena je na pristupačnoj mjeri fiskalnog kapaciteta koji se obično mjeri kao nivo dohotka ili prihoda po stanovniku i potreba lokalnih jedinica. Korištenje alokacione formule omogućava da se sredstva raspodjeljuju lokalnim jedinicama obrnuto proporcionalno njihovim fiskalnim kapacitetima, a direktno proporcionalno njihovim fiskalnim potrebama. Procjena fiskalnog kapaciteta i rashoda mora biti nezavisna od lokalnih jedinica i zadržana na nivou centralne vlade ili države. Ukoliko se ovaj kriterij zanemari, postoji opasnost od uticaja i manipulisanja od strane primaoca dotacija/grantova (lokalnih jedinica). Države u svojim zakonima kojima regulišu finansiranje lokalnih jedinica posebno regulišu i određuju mjerila za fiskalno izravnanje. U praksi složenih državnih zajednica obično se primjenjuju formule kojima se sredstva doznačavaju nižim nivoima vlasti. Zemlje u tranziciji aktivnije su prišle regulisanju sistema fiskalnog izravnanja, ali praksa tih zemalja pokazuje da je osim nekoliko zemalja (Poljska, Mađarska) dodjela dotacija/grantova utemeljena na ad hoc odluci, a ne prema formuli. Na kraju treba istaći da je izvjestan stepen razlika između prihoda i rashoda neizbježan u svim složenim zajednicama. Zato je neophodna efikasna centralna poreska uprava koja doprinosi rješavanju problema vertikalne i vodoravne fiskalne nejednakosti. Nakon uređenja poreske odgovornosti, dijeljenje prihoda i dotacije/grantovi mogu ispraviti nastale nejednakosti. Poteškoće u uređenju ssietam transfera ili sukob oko zahtjeva za povećanjem prihoda nižih nivoa vlasti znači da dijeljenje prihoda i mehanizam dotacija/grantova nije u potpunosti riješio problem fiskalnog izravnanje.

Posted in .